大陸全面“營改增”實施半年後，相關的連帶問題也逐漸顯露。

5月1日，根據國務院的部署，內地全面將金融、房地產、建築和生活服務業等納入營改增試點。至此，營改增試點全面實施，營業税正式退出歷史舞台。

國務院總理李克強曾提到，預計今年營改增將給企業減少5000億元的税負，“確保所有行業税負只減不增”。他在多個場合表示，營改增不只是簡單的税制轉換，它有利於消除重複徵税，減輕企業負擔，促進工業轉型、服務業發展和商業模式創新，是深化財税體制改革、推進經濟結構調整的“重頭戲”。

不過，本應大幅減税，卻有企業感到税負加重，而失去了主體税種的地方政府，也變得“焦躁”起來。央地財税體制正在艱難重構之中，在此過渡期可能藴含新的風險。

營改增的好處

“營改增的一個重要目的，就是減税，這個不會變。營改增整體上是減税的改革。”財政部財政科學研究所所長劉尚希告訴《鳳凰週刊》。

這其實從營改增推開的曲折也能看出。2011年“十二五”規劃綱要就明確提出了營改增目標。2012年1月上海市開始交通運輸業和部分現代服務業的營改增試點，此後試點地區逐步擴大至全國，試點行業也陸續拓寬。

涉及税金最多的建築業、房地產業、金融業和生活服務業四大行業的營改增原本計劃於“十二五”最後一年即2015年完成，但由於財政壓力等延遲。到今年兩會，中央政府不得不以“立軍令狀”的方式才闖關成功。

據統計，從2012年開展營改增試點，至2015年底，全國營改增試點納税人共計592萬户，累計實現減税6412億元。營改增全面推開後，預計2016年全年減税將超過5000億元。

民生證券朱振鑫團隊研究認為，營改增對幾大行業都是減税效應。比如，營改增後，中國將成為世界第一個對金融業徵收增值税的國家。儘管存在操作上的難題，但理論上16家上市銀行將合計減税933億元，佔其利潤總和的7.7%。建築業和房地產業則享受過渡政策，土地成本不計入銷售額，不動產可以抵扣等，減税額佔淨利潤平均比例為11%。

財政部公佈的最新數據顯示，全面推開營改增試點的政策性減收效應在最近的三個季度逐步體現：將改徵增值税與營業税合併計算，1-9月累計增長11.4%，其中上半年增長24.2%，7、8、9月則分別下降10.9%、17.6%、21.3%。

劉尚希也指出，營改增的更深遠影響，可以更好發揮市場的決定性作用，促進產業分工細化。營改增從制度上消除了重複徵税，企業不再為避税而選擇“大而全”“小而全”的組織結構，也不再有購買服務不能抵扣的後顧之憂，從而促進服務業特別是研發等生產性服務業發展。這將細化產業分工，拉長產業鏈，促進工業服務化。配合事業單位體制改革，更多科研院所可能獨立出來。

另外，營改增可能弱化地方政府的產業干預。營業税税基為企業的營業額，只要企業在運行，即使是虧損，地方政府依然能取得税收收入。各級地方政府為創税，不惜犧牲土地、環境、生態等利益，降低行業進入壁壘以吸引投資。而對於一些產能過剩企業，地方政府可能會採取行動，提高其退出壁壘，以維持其税收收入。

最後，通過減少企業的重複徵税，營改增可以降低企業轉嫁給消費者的成本，使消費者獲得更合理的價格，推動中國經濟向消費主導型轉型。

適得其反？

全面試點實施半年來，營改增似乎並沒有一改就靈。由於沒有得到財政體制改革等其他方面的同步配合與策應，反而出現了一些適得其反的效果。

比如，4-5月營業税收入大幅度增長，4月同比增長74.8%，5月同比增長76%。營改增的本意是減税，卻出現了營業税爆發式增長的怪事。

相較之下，1-9月全國300城共成交土地面積57508萬平方米，同比減少2%，土地出讓金則大幅增長，總額達到19262億元，同比大增40%。其中，住宅用地出讓金總額15021億元，同比增加56%。僅前三季度的“賣地收入”就已超去年全年。

顯然，在税收收入增速放緩條件下，各級政府的非税收入在補缺口。

陸媒曾報道一位即將倒閉的小業主的一封公開信。其中寫到，這位小業主原以為營改增會讓他低迷的生意出現轉機，“然而上週我們又接到税務所的通知，税務所已經委託了會計事務所對我們這些企業進行查賬和重新劃定出租門面企業的租賃價格，並要在6月底也就是上半年之前繳納房屋租賃税。”“我們市場都在給租户減免租金，他們卻硬性收繳我們高達17.58%的房屋租賃税，而且是按照市場繁榮時期的租金價格。”

中共中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇告訴《鳳凰週刊》，不少企業並沒有感到營改增的減負作用，特別是建築、餐飲業等因拿不到購買砂石、菜蛋肉糧等發票抵扣税款，反而税收增加，銀行業税負也增加並向貸款者轉嫁。

他介紹，實際操作中，減税、清費的阻力非常大。財政税收系統的表態與行動相反，實際是在增税、加費。

據《人民日報》報道，減不了税和清不了費的原因：一是企業要交多少税，一些地方税務部門不是根據企業實際經營狀況收繳，而是按照本部門的徵收任務，分配到各企業。二是合法、不合法的收費五花八門。一些企業反映，耕地佔用費、租賃費等已經不收的税費，現在又開始收繳。一些地方税務部門要求企業預交兩年的税費。除了税務部門，一些地方的安全、質檢、土地、規劃、環境、消防、能耗、職業衞生等部門向企業收取的評估等費用，也增加了企業的負擔。

地方“收入焦慮”

“這個問題的根源還是中央和地方財税體制改革滯後，營改增孤軍深入造成的。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬在接受《鳳凰週刊》採訪時表示。

她介紹，近幾年營業税對於各級地方財政收入的貢獻均在30%左右，是地方財政的主力税種。

早在2013年，營改增就開始在全國推行，但似乎一直沒有正面回答這個關鍵問題：營業税取消後，地方財政收入怎麼辦？

可以説，自營改增試行以來，地方財政就始終處於緊張與不確定狀態，擔憂失去的收入怎麼補上。中央和地方談判力量嚴重不對等，中央分走的多了，雖然承諾通過轉移支付等返還給地方，最終中央和地方的分成不變，但地方要拿到錢非常複雜，所謂“跑部錢進”，中央可支配財權事實上增加了。

“對企業來説，營業税確實減少了，但是其他税費上來了，以前能欠的現在不能了，以前松的現在緊了，以前有談判餘地的現在沒有了。”馮俏彬提醒，在推行營改增的同時，應當將其與中央地方財政體制這一更加核心的改革放在一起通盤考慮、合力推動。

事實上，針對營改增後地方財力可能下降，國務院4月就下發《關於印發全面推開營改增試點後調整中央與地方增值税收入劃分過渡方案的通知》，方案5月1日起執行，過渡期暫定2-3年。過渡方案將增值税的中央地方分享比例從75∶25調整為50∶50。

中央財經大學教授温來成向《鳳凰週刊》解釋，這個過程會提高中央財政本級收入在初次分配的比重，然後通過税收返還、轉移支付等再返還給地方。

如此操作的一個背景是，中國1994年分税制改革的目標是中央地方分享比例為60∶40，但是之後中央的財政收入比重最高年份也只佔55%。最近幾年則是下降的，2015年中央財政本級收入只佔全國財政收入比重48%。因此，需要適當增加中央財政在初次分配中的比例。

劉尚希也向本刊澄清，調整中央地方收入劃分比例是基於營改增，整體上沒有改變中央地方財力分配各佔一半的現有格局。中央上劃收入通過税收返還方式給地方，確保地方既有財力不變，同時，中央集中的收入增量，通過均衡性轉移支付分配給地方，主要用於加大對中西部地區的支持力度。

不過，馮俏彬指出，中央地方對增值税五五分成的過渡方案存在內生缺陷。

增值税並不適宜共享，因為增值税屬於流轉税，其背後是企業對於生產經營地點的自由選擇、資本的自由流動。地方政府分享的比例越高，就越會把地方政府牢牢綁在各種產值大的製造業、招商引資上面。而中國今後重點發展的是服務業，地方政府的職能應主要轉向市場監管、公共服務與社會管理等，而不是一味發展經濟。

温來成也認為，最好是中央有中央的税源，地方有地方的税源。“但是現在自有税在萎縮，共享税在擴大，這和分税制的大方向是不一致的，有點向分成制倒退。共享税太多，混在一起，就會互相扯皮、爭奪比例。”

房地產税頂替？

當前財政體制下，中央一般轉移支付少而專項轉移支付多，以至於地方政府不得不事事求人，“跑部”才能“錢進”，“交易成本”高昂影響到地方財政的穩定性。

隨着營業税退出歷史舞台，地方政府失去了最大的主體税種。如何彌補地方財力缺口，尋找、培育新的且可靠的地方税支柱以重構地方財政收入體系，成為迫切需要解決之事。而且新的地方税體系的完善既要發揮地方政府的積極性，又要體現轉變經濟發展方式、擴大內生增長動力的戰略方向，且保持現有中央和地方財力格局總體穩定。

地方政府的財源，根據政界與學界的税制設計，今後將可能集中於房地產税、消費税、資源税、環保税等税種，從性質上看都適合成為地方税。

馮俏彬建議將資源税劃為地方税，特別是對於資源富集而經濟欠發達的中西部地區而言，改革後的資源税可以成為地方財政收入的重要來源。

今年5月，財政部、國家税務總局發佈了《關於全面推進資源税改革的通知》及配套細則，將擴大資源税徵收範圍，先在河北省開展水資源税試點，逐步將水、森林、草場、灘塗等資源納入徵税範圍；實施礦產資源税從價計徵改革，納入改革的礦產資源税收入全部為地方財政收入。此次資源税從價計徵改革及水資源税改革試點，自2016年7月1日起實施。

8月29日，由國家財政部、税務總局、環境保護部三部門起草的環境保護税法草案在全國人大常委會審議，醖釀了近10年的中國環境保護税有望在2017年1月1日正式實施。

除了以上税收收入外，一個完整的地方收入體系還包括國有企業上交紅利、政府性基金（包括土地出讓金）、各類非税收入等，也包括性質更特殊的一些債務收入。

地方政府除了可以適度發行地方債，還在大力推進PPP。中共十八屆三中全會決定也提到“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%”，各級政府仍需儘快提高國有企業上交紅利的比重，使國有企業真正名副其實。

“應改變對房地產税的遏制態度，加快立法。”華夏新供給經濟學研究院院長、財政部財科所原所長賈康在某內部會議指出。

各界幾乎公認，房地產税應成為營改增後地方政府的主體財源。十八屆三中全會決定明確提出“加快房地產税立法並適時推進改革”。2015年8月，房地產税法正式進入全國人大立法規劃。按照時間表，房地產税應在2016年完成立法，並於2017年正式推出。

但據各方消息，目前房地產税法仍在起草和內部討論過程之中。賈康表示，可以肯定“與原來計劃的時間表已經不匹配了”。

“中國要走向現代社會，就必須過房地產税這一關，過了這一關才可能迎來一個新天地。”馮俏彬解釋，房地產税背後是政府與公民關係問題，是本地公民向當地政府購買當地服務的價格。政府提供的服務越多越好，當地房價就越高，政府收到的房地產税就越多。“所以房地產税有利於地方政府轉型，改善公共服務和對當地市民負責。以房地產税為樞紐，財政收支、國家治理、公共參與、政府職能轉變等都綁在一起的。”

今年的G20成都財長會上，中國財政部長樓繼偉提到，房地產税還沒推出來，除了信息收集困難，還有利益調整的阻礙，“下一步會義無反顧去做！”

馮俏彬認為，由於開徵房地產税還涉及房價、金融、財富分配、土地等，一團亂麻。全國統一開徵，難度已越來越大。她建議，可考慮先出台房地產税法，在需要加大調控的一線城市率先開徵，其他城市再陸續跟上，逐漸導入房地產税，慢慢培育為地方税的主力税種。

她也承認，目前改革共識都難以達成，因為缺乏政策討論和意見整合機制。

“最重要的是，社會各方不能對房地產税寄予太高的期望。”温來成對此表示。

過渡期怎麼辦

考慮到房地產税推出的困難，在數年過渡期內，地方政府恐仍面臨財源焦慮。

國家税務總局原副局長許善達10月15日在“首屆野三坡中國經濟論壇”向《鳳凰週刊》提出了另一思路。把消費税適當擴大徵收範圍，下放給省級政府。消費税本應在零售環節徵收，但歷史上徵管力量不足，所以改在生產和批發環節徵收。隨着技術條件提升、地方徵管力量增強，可以改由地方政府來徵收。另外，車購税也可由中央税轉為地方税。

“這樣能維持中央地方五五分成格局，地方也有了新的主體税種。否則地方税種就都是幾千億元的小税了。”許善達説。

不過，上述各項財税體制改革由於涉及複雜的利益調整，且要充分謀劃短期與中長期央地財權事權格局，不排除進展緩慢。

有學者表示，目前的改革行動和時間表相比是滯後的。“税制改革的六大重點現在只有一個和兩個半個能交代出來。今年五一中央以下死命令的形式全面推開營改增，資源税正在河北做試點，環境税即將推出。消費税、房地產税到底何去何從、個人所得税還沒有探討。”

另一方面，2008年全球金融危機後，內地一直爭論是穩定宏觀税負，還是降低宏觀税負。到2015年，決策層採取的是穩定宏觀税收的政策。

但是到2016年，中國經濟面臨深度下行。國務院宣佈營改增減税5000億元，並降低社保繳費率等。在此情形下，如果繼續堅持穩定宏觀税負，某些領域減税，就需要其他領域增加税負，這可能是中國經濟難以承受的。

今年7月，中央政治局會議作出決定，降低宏觀税負。“從穩定到降低宏觀税負，這是一個標誌性的轉折事件，新常態下的財政税收戰略已經形成。”許善達説。

不過，降低宏觀税負會打破原有的各級財政平衡，只能通過擴大財政赤字和削減政府支出兩個辦法解決。

繼2015年放開地方舉債權限之後，中國財政赤字擴大的態勢預計會持續整個“十三五”。這可能成為地方政府解決營改增後收入焦慮的一個途徑。

賈康就提出，以財政加槓桿服務於全局去槓桿，控制整體風險。“明年不排除把赤字率從3%再增加一些，沒有必要固守3%。”

但是，中國社科院財經戰略研究院院長高培勇不無擔憂，他提醒，一定要把減負和減支搭配起來，在不增加或者少增加財政赤字的條件下實質性地降低宏觀税負水平。“增加赤字來換取減税在中國已經難以持續，而且藴含着極大的風險。”